第 六 章

灾 民 安 置

地震发生后，灾区正常的公共和社会系统已不可能为灾民提供生存的基本用水、食物、住处以及卫生、环境等系统。政府应当向灾民提供安全的饮用水，确保持续满足灾民最低食物需求，对特殊人群要特殊照顾。灾民安置点的选建需要考虑满足社会需求，供排水系统合理、空间足够等要求，同时要注意消防安全，管理与社区服务相配套。建立有效的环境体系，对人类的排泄物、废水和垃圾正确处理。

 

第一节  物 资 援 助

要根据具体情况和标准来制定应急援助的类型和数量。这些标准包括：

(1) 灾民的普遍状况。

(2) 立即可用的资源。

(3) 灾民的日常生活习惯。

一旦各方救援组织起来，就必须以满足灾民的紧急需求为目标。以下是各项需求（以重要性先后排序）：

(1) 水——保护现有水资源不被污染；用最简单的方法蓄更多的水；优先保障向灾民安置地运送水。

(2) 食物——确保满足灾民的最低需求，并可以持续足量供给；针对有明显营养不良迹象的灾民要建立特殊的饮食方案；建立食物存储设施。

(3) 麻疹防疫——对灾民进行首要的预防性措施。即使缺医少药，也要为所有6个月到5岁之间的儿童制定麻疹的防疫方案（在5岁以下儿童中，并发痢疾后，麻疹的死亡率非常高）。假如营养不良现象严重，在人群中较高年龄段里麻疹的流行也可能会增加。一定要以最快的速度执行麻疹防疫方案！

（4）卫生保健——由政府和当地的卫生部门提供必要的、有组织的援助，卫生人员、基本药物以及设备。尽管这些需求可能仅仅是普通医疗护理、疾病预防、生殖保健或一些特殊措施，但也不能忽视。

在满足基本需要之后，可以考虑提供后续需求。主要包括：

（1）紧急避难所——如果可能，首先要使用可以当地供给的建筑材料和其他材料来搭建住所，当确实需要时请求外部供给（例如：塑料护墙板，帐篷）。

（2）防疫措施——将灾民的排泄物与水源以及居民区隔离。

从开始就要在灾民中提倡自助、自给自足，让灾民参加到救灾与自助中来，为自身的幸福想办法。这可能很难，但如果不这么做，紧急救援的作用就会急剧下降，并且可能会失去在早期帮助灾民们自我恢复过来的机会。

 

 水与食物相比，水对人的生命更重要。因此，从灾民安置一开始就要马上注意水的供应，确保有足够的、可自由分配的安全饮用水。

必须确保所有供水有足够的储存容量和备用系统，因为一旦供水中断，可能会造成巨大的损失。为了避免污染，所有灾民用水的水源必须远离简易安全设施以及其他污染源。

在组织足够的安全供水过程中，实用有效是关键因素。为水源的萃取、储存以及分配做出妥善安排是必要的。要采取必需的措施来保护水源不受污染。在某些环境中，需要确保饮用水的安全，直到避难所里的水耗尽。

在很多的灾民安置地，只有被污染的地表水（死水、溪水或河水）可用，必须马上采取措施来阻止这些水源遭受进一步污染并降低其污染程度。假如可用水源的不适用性越来越明显，必须安排运输工具把水运进来。如果地区现有水资源不能满足最基本的需要，而进行更深入的探测和发展新水源需要时间的时候，灾民应该被疏散到更适合的安置地去。

必须立即保护可用水资源免受污染。刚开始，对稀缺的水资源进行配给是必需的。灾民的大量涌入可能会让本地的水资源不堪重负。水的配给必须确保虚弱灾民的生存以及公平地分配给其他人。必须重视水的供给和分配系统的设计、确立以及功能，应该与灾民点的规划设计以及卫生和环境措施——尤其是卫生设施同等看待。

1. 组织

必须发展给水系统，并且让灾民从开始就尽可能广泛地参与。灾民尤其是有农村生活背景的人，可能会有相关技术。例如，一些从农村来的人们很可能擅长挖掘和维护水井，其他人可能会对简易水泵或普通水泵发电机比较熟悉。类似的技术可以也应该被广泛地应用在给水系统的规划、发展、运行、支持以及修理等方面，而对没有这方面经验的灾民进行培训也是必要的。

尽管需要特殊设备来勘探地下水和处理地表水，建立一个给水和分配系统的材料和设备还是可以就地解决的。应该整理简易以及适合乡村的技术，并且，再次重申，应该利用本地的经验。必需水泵和其他机械设备的地方，要把这些供给作为标准，然后改进专门技术使其更适合本地使用。

对给水系统以及技术现状仔细地监控。必须控制整个系统的使用，预防水资源的浪费和污染，确保系统的维护工作和快速修复。进行关于在安置点避免排泄物污染水源的重要性和干净容器的使用等主题的基本公共卫生教育是必需的。

2. 水量

水的最低需求量常常因不同条件而变化，而这种需求在气温上升和身体活动增加时会显著增大。

3. 水质

水必须能够安全饮用。尽管水可能看起来似乎安全，但是实际上它可能是不纯的，甚至带有导致疾病的微生物。“水传播病”是由于缺乏水来维持个人卫生而引起的疾病，通常不像类似皮肤和眼传染病的“水洗病” 一样严重或普遍。不过，与少量绝对纯净的水相比，大量适度纯净的水更好。对供水安全最严重的威胁就是粪便污染。一旦发生污染，在紧急的条件下很难快速净化水源。

在那些缺水、有咸味的水甚至是盐水的地方，如果可能，可以把这些地方用来维持家庭卫生。

4. 水的紧急应对

当长期的供水系统正在建立或者还没决定要把灾民疏散到更合适的居住地时，要采取必要的措施来满足短期内水的紧急需求。如果本地可用水不能满足最基本的需要，必须安排运输工具运水进来。如果这也不能，那么必须马上把灾民从这里疏散出去。

当可用水量满足最低需求时，水质将会是另一个问题：水很可能被污染，要努力安排好对污染水源使用的控制和管理。另外，灾民由于紧急的需求而不顾水质使用地表水，或偶尔使用地下水（井水或泉水），或任何最靠近的水源，要立即采取措施预防排泄物污染。假如是流动水源，供水必须向上游撤退而且要留出特殊区域，然后分配出洗涤区，最后在下游为牲畜安排一块饮水区。

在井水或泉水水源的周围，用栅栏隔开、盖好，并管理好。禁止灾民用可能会污染水源的容器来打水。如果情况允许，制定储水的紧急安排并在远离水源的灾民聚集点分配水。这些措施不仅避免直接污染，储存起来也能让水源更安全。

许多家庭需要搬运和保存自己的水。如果灾民的空的厨房油瓶或类似容器不能使用，必须提供桶或其他容器，并且必须保证它们的清洁。

如果紧急可用供水不足，那么分配供给和保证公平分配是最重要的。配给是很难组织的。首先要控制水源的使用权，如果必要的话派人专职看守。要有组织地对不同的营区在固定时间进行配给工作。脆弱的人群要进行特殊安排。增加可用水量必须靠每一个人的努力，所以严格的配给是很必要的。

 

 食物安全

采用何种食物供应计划来满足灾民的食物安全需求，由初步的需求评估决定。持续的监控可以确保计划根据情况变化而调整。食物供应计划与卫生及其他社区服务的协调是必不可少的。

用于满足灾民营养需求而提供的食物援助必须适合当地文化，使用当地原料来准备当地食品比进口食品更合适。需要特别注意婴儿的喂养。

婴儿、儿童、孕妇和哺乳期妇女、病人以及老人容易营养不良，他们都有特殊的需要。由于人群很可能已经历了长期的粮食短缺，在第一次评估他们的状况和需要时，已有许多人患上了营养不良症。

如果灾民已经深受严重的食物短缺影响，必须立即采取行动，尽快把现有的任何食物提供给他们。满足人们的能量需求是第一位的，常规食物供应计划的第一目标是供应大量谷物。

当向人群提供陌生的食物或介绍新的烹调和准备食物的方法时，简单的营养学培训是很重要的。应当在培训的同时组织一些其他健康教育活动，如提供关于婴儿喂养、病患儿童进食、腹泻治疗、基本饮食卫生以及利用现有材料制作最营养食物的正确指导。

必须特别注意燃料的供应。缺乏煮食燃料可很快导致营地附近植被被破坏。一般来说，一个使用简易木燃料炉灶的家庭每天做饭要消耗5千克的木材。

第二节  灾民安置点：选址、规划与建造

 概述

为失去家园的灾民建立安置点的位置有很多，可以是一块大面积的自发聚集地，也可以是一个有组织的、在农村地区的安置区域，甚至是一个面积很有限的灾民群居地。

如果没有希望在短期内进行灾民的转移，对于受灾民众需求的规划就应涵盖长期的展望，因为一些临时安排一旦确定有可能很难改变。

所作决定应当综合专家的建议以及灾民的意见。在地质学、安置、规划、工程和公众健康方面需要专家的建议。熟悉灾民来源地和当前安置地的情况是很重要的，同样重要的还有在以往类似紧急情况下的经验。

 

 选址的标准

1. 社会需求

如果可能，在确定灾民安置点的位置时要考虑灾民的社会与文化背景。在多数情况下，选择是有限的，任何哪怕是满足最低标准的地块都十分稀少，选址时要考虑为什么这个地点原来没有被使用，并且检查原因(例如，没有水或者在雨季会积水)，以便确定此地块是否可供灾民使用。

2. 水 

在选址过程中最重要的准则是通年都有充足的水源。这也是通常最麻烦的地方。如果一个地点的水源只能通过钻井、挖掘或者搬运的方法解决，该点将不在考虑之列。钻井可能不能实现或者不能提供足够的水，任何需要长期搬运水的地点都不应在选择范围内。选址的一个先决条件就是要有对水源的专业评估。

在确实有水源供应的地点，排水问题又变成了关键的选址标准。因此为了保证有效的排水，整个地点应当超过洪水位，高于水平面至少3米，最好选择略微倾斜的地点。平坦的地点可能会有污水和暴雨排水的严重问题。沼泽以及可能变成沼泽的地点或者在雨季积水的地点也应当避免。当地的分水岭可以优先考虑。

3. 空间

所选地点应当能提供灾民足够的可用空间。同时，有可能有更多的灾民到来，安置点应当足够大，以便有能力应付人群的大量增加。

4. 交通便利性

灾民安置点应当可以乘车辆抵达，或者靠近交通枢纽，能提供物资和服务(如食品、煮食燃料、灾民安置物资和国家社区服务等)的地方。

5. 环境要素

此地必须没有重大环境卫生危险，如疟疾，盘尾丝虫病或者血吸虫病等。气候条件应当适合通年居住。例如，在旱季的一个合适的地点可能在雨季就不能使用。日常的微风是有益的，但强风有可能损坏紧急和临时房屋，特别是帐篷。如果条件允许，灾民们不应当被安置在一个气候条件与他们所习惯的气候截然不同的区域。

6. 土壤与植被

土壤应当能够允许吸收水分和保存居住垃圾。岩石和不具渗透性的地点应当避免。如果可能，应选择适合作菜地或者农耕用地的地方。

此地的地表应当很好地被覆草或灌木、树木，因为植被可以提供遮蔽，减弱侵蚀和沙尘。在建造安置点的过程中，应当注意尽量减少对植被和地表土壤的破坏。如果使用推土机，应当避免将地表土壤铲离安置点区域。如果必须使用木材作为家用煮食燃料，木材的来源不应来自安置点当地的植被，应当尽快寻找替代燃料，以避免对附近的木材不可挽回的损耗。

7. 土地使用权

安置点所用土地，应避免影响当地居民所拥有的使用权，如用来放牧，或者有其他用途。安置点通常设立在政府提供的公共区域内。

 

 规划安置点时要考虑的问题

（1）在紧急情况发生伊始，立即提供重要物资和服务比耗费精力去改变灾民自发的安排更加重要；

（2）在进行安置点规划时，应当考虑到可能的人群扩张带来的需求压力；

（3）在规划安置点时应当首先考虑不同家庭的特点和需求，尽可能顾及社区的愿望，特别是女性主持的家庭的需求；

（4）一个灾民安置点不是一个自然形成的社区，需要提供详尽的关怀，以满足特殊需求；

（5）安置点的整体布局和其他外观应当针对家庭、村落或者民族群体，采取以社区为基础的手法。

 

 其他应注意点

1. 厕所

对水源的要求决定了一个安置所的选址，而对卫生方面的要求就影响了安置所的布局。每20人共用至少一个厕所。厕所距离任何房屋的距离不应当少于6米，也不应超过50米。应当预留足够的面积用于置换厕所。如果公共厕所不可避免，应当有路通向它们以便于维护。为了避免污染水源，雨水与污水都应当有各自有效的排水系统。

2. 水的输送

如果可能，任何一间房屋到水源输送点的距离不应当超过100米或者步行几分钟的距离。水通常由水泵抽取到高处，以便利用水往低处流的特性输送。

3. 道路与路径

其他安置点应当可以通达本安置点，并且有耐风雨的道路和路径连通不同的区域和设施。道路应当修建于水位之上，并且有可靠的排水系统。如果安置点有相当多的车辆出入，应当与人行道分开。

4. 消防

在一个灾民安置区的建筑区域，大约每300米要修一条宽50米的防火道(一个没有建筑的区域)。防火道可以用来种植蔬菜或者用于娱乐。如果面积允许，各个房屋之间的距离要足够远，以防止着火的房屋在倒塌时碰到相邻的建筑。当地的主要风向也是一个应当考虑的因素。

5. 管理与社区服务

在紧急情况突发伊始，很难预见有可能需要的所有管理和社区服务。在面积有限的地方，低估将来公共需求的空间是灾民安置点的常见问题。因此，如果面积允许，应当预留空地以备将来这些服务扩展所需。下列管理与社区服务是必需的。

尽可能集中的：

(1) 安置点管理办公室；

(2) 必要服务协调办公室(保健、物资供给、供水、教育) ；

（3）仓库；

（4）首次登记/健康筛查区；

（5）寻人服务；

（6）治疗供给中心(如果需要)。

尽可能分散的：

（1）沐浴和洗涤区；

（2）社区服务(保健中心，社会服务中心) ；

（3）辅助供给中心(如果需要) ；

（4）教育设施；

（5）其他 (如为残障人士或者孤儿提供服务的)机构。

6. 布局

安置点布局的基本原则是将灾民组织成小社区或者村落，大约5个区(每个区1000人)，各自包含上述分散的社区服务。这些村落单位再围绕集中核心服务安排下来。

集中服务的位置取决于具体情况和实际可用的面积。如果有空地，可以将集中服务设置在安置点的中心位置。如果面积紧张，可将集中服务设置在安置点的入口处附近比较好。这样可以避免卡车在密集的安置点中穿行。不管布局如何，出于安全原因，仓库必须设在管理办公室附近。

 

通过平行街道把区域划分成正方形或者长方形的、线状或者格状的布局是比较常用的。这样的设计简单，可以迅速实施，可以允许人口高密度居住。但是由于环境卫生方面的问题和疾病通常也与人口密度成正比，所以应当尽量避免人口密度过高。此外，刻板的格状设计也使得灾民不习惯居住。

第三节  卫生与环境服务

1. 概述

习惯于较为宽松生活环境的人们在地震后面临着拥挤的、与以往完全不同的环境便成为紧要的问题。未分类的垃圾以及其他的废弃物严重威胁个人、家庭以及全社会的健康。灾民在所面临的紧急状况下，缺少人们习以为常的卫生设备，基础的卫生服务通常也没有了，因此需要改变一些习惯来适应。

在这种情况下，必须建立包括下列条件的有效的环境体系：提供安全的饮用水，对人类的排泄物、废水和垃圾的正确处理，控制蚊蝇和啮齿类动物，安全的食物处理。

2. 组织、整合以及筛选的重要性

环境卫生是灾民安置地布局中必须考虑的重要因素。环境卫生的组织和运作必须与其他社区服务项目整合。专家的意见是必不可少的，包括公共健康工程师，以及熟悉灾民生活习惯和当地人群并且有灾民急症应对经验的公共卫生专家。

良好的卫生条件很大程度上依赖社会和卫生体系运作者的态度。建立体系和服务的时候应该在保证有效运作的前提下尽可能少地依赖外部。因此，必须培训一些从灾民中筛选出来的人运作卫生和环境项目。

应建立公共健康教育计划，以强调良好的环境卫生行为的重要性。所有人包括幼童都必须了解排泄物污染与疾病之间的关系。幼童的排泄物是导致腹泻的很多病原的主要来源。由于幼童常常害怕不熟悉的厕所，必须特别注意保障可供幼童使用的安全的厕所。

3. 排泄物的安全处理

排泄物的安全处理很关键，因为大多数传染病的病原都是通过排泄物中的物质传播的，排泄出来的传染物主要分为四类：病毒、细菌、原生动物和虫(蠕虫)。除非排泄物被严格隔离，否则，仍能成为昆虫的滋生地，这些昆虫能直接或间接地传播疾病。

疾病、传染物、传播途径和公共卫生系统之间的环节必须不断监视。

人类残余物比动物的更危险，因此，人类排泄物的安全处理比动物的更重要，人类的粪便比尿液更危险。

4. 废水

涮洗、洗澡以及准备食物所用过的水被认为是废水。不能及时排掉废水则会产生问题：废水停留在恶臭的水洼中，成为滋生害虫，尤其是蚊子的温床。一般来说，废水不允许被排入公共厕所内，因为废水会将厕所的坑道或沟槽很快填满。为避免产生废水问题，有关部门应建造有沟槽板道或石块以及合理排水系统的特殊的独立清洗区。此外废水问题还可以通过局限源头以及利用当地的排水系统进行遏制。

5. 垃圾

所有的社区都会产生垃圾，在最初计划选择安置地点时，这些需求必须要有所考虑。如果控制不利，垃圾的堆积会令人不悦并危害健康；不当的垃圾处理方式也会导致鼠传疾病和虫媒疾病增多，因此建立垃圾控制、垃圾存放和垃圾处理的流程是十分必要的。

以下关于垃圾存放、收集和处理的建议主要针对问题和危险情况最为严重的高密度帐篷区。

1） 存放

垃圾的存放应采用容量不小于50升的金属或塑料容器。通常使用的是分成两半的200升的油桶。垃圾存放的容器应该有盖子，在底部应有排水孔。研究证明每10个家庭共用1个容器的比例是很有效的。垃圾容器需要遍及整个帐篷区，保证所有的灾民居住地点在15米以内均有垃圾容器可以使用。

2） 收集

每天必须安排清理收集医药垃圾和食物中心产生的垃圾。如果有条件应每日定时清理收集垃圾容器中的垃圾。

3）处理

垃圾可以在安置区的指定地点进行掩埋或者转移到安置区外。在安置区内应避免露天垃圾场。如果垃圾必须要堆存，应该将垃圾远离灾民安置点。焚烧垃圾的灰烬应用泥土进行覆盖。

需要特别注意对医药垃圾的安全处理。注射针和手术刀尤为危险。医药垃圾必须严格控制，应该对其进行单独的收集、运输和处理。医药垃圾一旦产生，应立即进行焚毁。应使用焚化炉进行焚烧，以保证高温和充分的燃烧。掩埋医药垃圾的指定地点应远离灾民居住地，要对该地点进行隔离并严格控制人员出入。

6. 灰尘

空气中飘浮的大量灰尘会污染食物，并刺激人们的眼睛、呼吸系统和皮肤，危害人体健康。灰尘对安置现场使用的一些设备也会有不利影响。最好的预防措施是停止损毁安置区的植被。可以通过向道路上喷洒水来控制浮尘，尤其要向保健设施和食物中心周边的道路进行喷洒。另外还要限制或禁止来自某些地区的车辆驶入安置区。

7. 火灾

灾民安置地往往过于拥挤，住房使用轻便和易燃的材料，并且有许多单独的灶火。基于这些原因，它们很容易引起火灾。在紧急救助一开始的时候就应该考虑到预防和控制灾民安置地火灾的措施。

1) 预防火灾

预防火灾最基本和有效的措施是房屋之间正确地间隔和安排；其他措施包括只允许个人生火和只允许在屋外生火做饭(如果可能的话)。如果必须在屋内做饭，尤其是在木质的或者抹灰篱笆房内时，做饭的区域应该用防火材料保护。如果需要在屋内进行大规模的烹饪（比如食堂），耐火天花板和墙壁是必须的。住房的茅草屋顶上可以使用阻燃剂。储存和使用燃料时必须采取有效的防火措施。高度易燃的合成材料应避免使用。

2) 控制火灾

当用稀少的资源和大火做斗争的时候，首要的任务是控制火势，而不是扑灭它，只要行动迅速火灾可以在最初的几分钟内被有限的资源控制住。为了控制可能的火灾，事前必须制定好计划并组织好警报系统、救火队和扑火人员。灾区一般不会有足够量和足够压力的水资源来控制重大火灾，所以沙子和其他松散的矿物质土壤材料可以作为有效的控制方法。可以用人工或者用推土机推倒建筑，来建立新的防火障。